Länderfinanzausgleich

Das deutsche Steuerkarussell

Pro-Kopf Transferleistung des Länderfinanzausgleichs (Stand 2004)

Der Länderfinanzausgleich ist ein staatsorganisationsrechtlicher Mechanismus in der Bundesrepublik Deutschland zur Umverteilung finanzieller Mittel zwischen Bund und Ländern; sie sollen so mit den zur Erfüllung ihrer jeweiligen Staatsaufgaben notwendigen Mitteln ausgestattet werden.

Der Begriff „Länderfinanzausgleich“ wird in zwei Ausprägungen verwendet:

• Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinn bezeichnet den Ausgleichsmechanismus der Länder untereinander.
• Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinn bezeichnet darüber hinaus das gesamte finanzielle Ausgleichssystem zwischen Bund und Ländern.

[Bearbeiten] Abgrenzung und Einordnung

Der Länderfinanzausgleich ist das in Deutschland bekannteste Finanzausgleichssystem. Neben ihm sind deutsche staatliche Ebenen noch betroffen vom Kommunalen Finanzausgleich, mit dem in den Flächenländern die Finanzausstattung der Kommunen geregelt wird und vom Europäischen Finanzausgleich, dem Einnahmen- und Finanzierungssystem der EU, das die Aufgabenverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten regelt.

[Bearbeiten] Ziele

Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes ist es Ziel des Länderfinanzausgleiches, dass „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen“ wird.

[Bearbeiten] Ausgleichsmechanismen

Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne ist ein mehrstufiges Verfahren. Die einzelnen Ausgleichsstufen sind in der gesetzlich vorgeschriebenen Reihenfolge anzuwenden. Insbesondere ist der Ausgleich unter den Ländern (horizontaler Finanzausgleich) strikt von Leistungen des Bundes an die Länder (vertikaler Finanzausgleich) zu trennen. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne ist der bekannteste Bestandteil dieses Gesamtsystems:

• Horizontaler Finanzausgleich
  • Umsatzsteuervorwegausgleich
  • Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

• Vertikaler Finanzausgleich
  • Bundesergänzungszuweisungen

Der aktuelle Finanzausgleich gründet sich auf das Maßstäbegesetz und das Finanzausgleichsgesetz 2005, beide im Jahr 2001 verabschiedet, und findet seit dem 1. Januar 2005 mit Inkrafttreten des FAG 2005 Anwendung. Dabei soll das Maßstäbegesetz als längerfristig geltende, die verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierende Grundlage dienen, während das FAG die aktuell geltenden Berechnungsschritte des Ausgleichsmechanismusses vorgibt. Mit dieser ungewöhnlichen Konstruktion entsprach der Gesetzgeber Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 11. November 1999.^[1] Da das MaßstG und das FAG 2005 mit Ablauf des 31. Dezember 2019 außer Kraft treten, läuft das geltende Umverteilungssystem 2019 aus; ebenso wie der Solidarpakt II für den Aufbau Ost.

Bevor der Länderfinanzausgleich einsetzt, sind zunächst die Steuern, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer), zwischen den beiden Ebenen aufzuteilen. Ausgangspunkt der eigentlichen Ausgleichsmechanismen ist dann das örtliche Aufkommen der Länder. Nach Art. 107 Abs. 1 GG sind damit die in den Finanzämtern der Länder vereinnahmten Steuern, korrigiert durch die Zerlegung, zu verstehen.

[Bearbeiten] Umsatzsteuervorwegausgleich

Vom Umsatzsteueranteil der Länder werden maximal 25 % dazu verwendet, die Finanzkraft der schwachen Länder der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder anzunähern. Bei einem großen Abstand zur durchschnittlichen Finanzkraft wird zunächst 95 % des Unterschiedsbetrages ausgeglichen, mit zunehmender Annäherung an den Durchschnitt sinkt die Ausgleichsintensität degressiv auf 60 %.

Der Rest des Aufkommens wird entsprechend der Anzahl der Einwohner auf die Bundesländer verteilt.

[Bearbeiten] Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne besteht in Ausgleichszahlungen reicherer Bundesländer (Geberländer) an ärmere Bundesländer (Nehmerländer). Die Ausgleichspflichtigkeit ergibt sich aus einem Vergleich der sog. Ausgleichsmesszahl mit der Finanzkraftmesszahl.

[Bearbeiten] Ausgleichsmesszahl

Sie bildet ab, was ein Land an Einnahmen erzielt hätte, entsprächen seine Einnahmen den durchschnittlichen Einnahmen der Länder je Einwohner. In die Berechnung werden aber verschiedene Gewichtungsfaktoren einbezogen (s.u.). Die Finanzkraftmesszahl hingegen stellt die tatsächlichen Einnahmen gemäß Kameralistik des Landes dar.

Im Einzelnen wird die Ausgleichsmesszahl berechnet, indem zuerst die Summe der Steuereinnahmen aller Bundesländer und der auf das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgaben durch die (gewichtete) Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden. Dann werden für jedes Land diese durchschnittlichen Einnahmen je Einwohner mit der Einwohnerzahl des betreffenden Landes multipliziert. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass den Stadtstaaten so genannte „veredelte Einwohner“ zugebilligt werden, d.h. bei ihnen muss die Einwohnerzahl noch mit 1,35 multipliziert werden (Stadtstaatenprivileg). Dann müssen noch die Steuereinnahmen der Gemeinden aller Bundesländer durch die (gewichtete) Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden und mit 0,64 und der Einwohnerzahl des Bundeslandes multipliziert werden, für das die Ausgleichsmesszahl berechnet werden soll. Hierbei ist bei der Einwohnerzahl allerdings wieder zu beachten, dass die Einwohnerzahl der Stadtstaaten mit 1,35 multipliziert werden muss, außerdem haben folgende Bundesländer veredelte Einwohner: Mecklenburg-Vorpommern: 1,05; Brandenburg: 1,03; Sachsen-Anhalt: 1,02. Addiert man die Ergebnisse aus den beiden Teilrechnungen, erhält man die Ausgleichsmesszahl.

[Bearbeiten] Finanzkraftmesszahl

Sie errechnet sich aus der Summe der tatsächlichen Einnahmen des jeweiligen Landes aus Steuern und der für das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgabe sowie aktuell 64 % der von den Gemeinden des jeweiligen Landes erhobenen Steuern.

Ein Land ist ausgleichsberechtigt, wenn die Ausgleichsmesszahl größer als die Finanzkraftmesszahl ist. In diesem Fall erhält das Nehmerland Zuweisungen der Geberländer, die technisch über den Bund als Zahlstelle abgewickelt werden. Zur Bemessung der Ausgleichszahlungen wird ein dreigeteilter, teilweise linear-progressiver Tarifverlauf angewendet. Erreicht ein Nehmerland mehr als 93 % der durchschnittlichen Finanzkraft sinkt die Ausgleichsintensität deutlich ab. Eine Mindestausstattung finanzschwacher Länder wird dadurch nicht garantiert.

Die ausgleichspflichtigen Länder müssen von ihrem Überschuss einen progressiv wachsenden Anteil abgeben. Auch dieser Teil wird mit dem dreigeteilten Tarifverlauf, der für die Nehmerländer gilt, berechnet. Die maximale Abschöpfung von 75 % wird bei den über 121 % des Durchschnitts liegenden Teilen des Steueraufkommens erreicht. Von den gesamten Überschüssen eines Landes werden maximal 72,5 % abgeschöpft.

Zur Verbesserung der Anreizwirkung, eigene Steuereinnahmen zu steigern, ist ein Prämienmodell vorgesehen. Danach werden deutlich überdurchschnittliche Steigerungen des Steueraufkommens aus dem Ausgleichsmechanismus herausgenommen, verbleiben also vollständig bei dem jeweiligen Land.

Weitere Klauseln stellen sicher, dass Beiträge und Leistungen identisch sind.

[Bearbeiten] Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)

Bundesländer, deren Finanzkraft auch nach dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne noch unter 100 % des Länderdurchschnitts liegt, erhalten zudem Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt.

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen werden gewährt, wenn die Finanzkraft eines Landes nach LFA i. e. S. unter 99,5 % des Länderdurchschnitts bleibt. Der Fehlbetrag wird dann zu 77,5 % ausgeglichen.

An Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) bezahlte der Bund 2006* folgende Beträge:

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) werden derzeit aus drei Gründen gewährt: wegen teilungsbedingter Sonderlasten der neuen Länder, Sonderlasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit und überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung. Die teilungsbedingten SoBEZ sind degressiv ausgestaltet. Sie sinken von zunächst 10,5 Mrd. € jährlich ab 2007 auf 2,096 Mrd. € im Jahr 2019 ab. Diese SoBEZ sind ein bedeutender Bestandteil des Solidarpaktes II. Bis Ende 2004 gewährte der Bund darüber hinaus Bremen und dem Saarland SoBEZ zur Behebung ihrer Haushaltsnotlage. Nach Auslaufen dieser Hilfe klagten beide Länder vor dem Bundesverfassungsgericht auf Fortsetzung. Derzeit ruht diese Klage jedoch. Auch der Berliner Senat hat eine inzwischen abgewiesene Klage ^[2] eingereicht. *: vorläufiges Ergebnis

[Bearbeiten] Finanzvolumen

Das Volumen im Länderfinanzausgleichs hat sich im Lauf der Zeit mit dem gestiegenen Volumen der Landeshaushalte ebenfalls ausgedehnt. Sprunghaft nahm das Volumen 1995 zu, als erstmals die neuen Länder und Berlin in das System mit einbezogen wurden.

Aufgeschlüsselt nach den einzelnen Bundesländern entwickelten sich die Ausgleichszahlungen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne wie folgt: Negative Zahlen bezeichnen Zahlungen des „Geberlandes“, positive Zahlen erhaltene Gutschriften des „Nehmerlandes“ (alle Zahlen in Mio. €, teilweise umgerechnet).

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Bundesfinanzministerium ^[3]
1: Im Jahr 1950 erfolgten nur Vorauszahlungen; ²: Im Jahr 1960 wurde der Länderfinanzausgleich nur für neun Monate durchgeführt.

Berechnungen basieren auf den nicht gerundeten Einwohner- und LFA-Leistungszahlen des Bundesministerium für Finanzen, sowie den Preisveränderungsraten des Statistischen Bundesamtes. Abweichungen in den Summen durch Runden.
*: vorläufiges Ergebnis

[Bearbeiten] Kritik

Sowohl von wissenschaftlicher Seite als auch seitens der größten Geberländer wird der Länderfinanzausgleich heftig kritisiert.

Das Hauptargument gegen den Länderfinanzausgleich ist, dass er die finanziell problematische Lage von langfristigen Nehmerländern weiter zementiere. Durch die Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs würden Nehmerländern die ökonomischen Anreize genommen, selbst Anstrengungen zu unternehmen, ihre eigene Finanzposition zu stabilisieren. Statt dessen würden sie sich mit einer dauerhaften Subventionierung der Geberländer arrangieren. So hätten defizitäre Länder weder einen Anreiz, ihre Ausgaben und Kosten entsprechend zu senken, noch einen Anreiz, ihre Einnahmen und Steuern zu steigern. Insofern sehen die Kritiker eine grundsätzliche Wettbewerbsfeindlichkeit des Systems, vgl. Wettbewerbsföderalismus.

Von Seiten der Geberländer gibt es deswegen von Zeit zu Zeit Bestrebungen, das System des Finanzausgleichs so zu ändern, dass insbesondere dauerhafte Nehmerländer Anreize erhalten, ihre Finanzposition überhaupt zu stabilisieren und aus dem dauerhaften Nehmerstatus herauszukommen.

Nicht selten beschließen Bundesländer, in denen ein Regierungswechsel stattgefunden hat, in ihrem ersten Regierungsjahr eine hohe Neuverschuldung. Dieses nehmen die größten drei aktuellen Geber-Bundesländer zum Anlass, Reformen am Länderfinanzausgleich zu fordern.^[4] Da die Nehmerländer nicht bereit waren, zugunsten einer verbesserten Anreizwirkung auf einen Teil ihrer finanziellen Vorteile im System zu verzichten, waren konsensorientierte Modifikationen des Systems im Sinne der Kritiker nicht möglich. Eines solches Konsenses hätte es aber bedurft, um das System ändern zu können.

[Bearbeiten] Siehe auch

• Kohäsionspolitik

[Bearbeiten] Literatur

• Stephan Ebner: Verfassungsrechtliche Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs. Länderfinanzausgleich ein bundesstaatlicher Eckpfeiler (?), Verlag Dr. Müller, Saarbrücken 2009, ISBN 978-3-639-11665-6.
• Adrian Jung: Maßstäbegerechtigkeit im Länderfinanzausgleich. Die Länderfinanzen zwischen Autonomie und Nivellierung. Duncker & Humblot, Berlin 2008, ISBN 978-3-428-12673-6.
• Martin Seybold: Der Finanzausgleich im Kontext des deutschen Föderalismus. Perspektiven für einen zukünftigen Länderfinanzausgleich. Nomos Verlag, Baden-Baden 2005, ISBN 3-8329-1193-6.

[Bearbeiten] Weblinks

• Bundesministerium der Finanzen: Länderfinanzausgleich
• Pro-Kopf-Verschuldung der Bundesländer 2007, 2008, 2009 und 2010

[Bearbeiten] Quellen

1. ↑ (LFA III)
2. ↑ Urteil des BVerfG vom 19. Oktober 2006 (Berlin-Klage)
3. ↑ Bundesfinanzministerium zu Ausgleichsbeiträgen und -zuweisungen
4. ↑ stern.de vom 21. Juli 2010: Vom Geben und Nehmen der Länder

• Statistisches Bundesamt zu Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen
• Finanzausgleichsgesetz bis 2004 (PDF)

• BVerfG-Urteil vom 24. Juni 1986 (LFA I)
• BVerfG-Urteil vom 27. Mai 1992 (LFA II)